Negara Indonesia menjamin bahwa setiap rakyat Indonesia berhak untuk memperoleh sebuah pekerjaan yang layak. Hal ini sebagaimana yang telah diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 di Pasal 27 Ayat (2) yang berbunyi bahwa setiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak. Salah satu profesi pekerjaan yang menjadi incaran rakyat adalah profesi menjadi seorang aparatur negara. Dimana profesi tersebut dianggap sebagai sebuah profesi yang mulia, dengan seluruh hak dan kewajiban yang dijamin oleh negara. Aparatur Sipil Negara atau yang selanjutnya disingkat ASN sejatinya merupakan seorang abdi negara, dimana mereka bertugas untuk dan atas nama negara. Para ASN dapat dikatakan sebagai kepanjangan dari negara dalam melaksanakan tata pemerintahan mulai dari sektor pemerintahan tingkat dasar hingga tingkat pusat. Sebagai seorang abdi negara tentunya ASN memiliki tugas dan tanggung jawab dalam melaksanakan segala hal yang menjadi kewenanangannya dengan baik dan benar. Namun seperti yang kita ketahui beberapa oknum ASN tidak melaksakan kewenangannya dengan baik dan benar, beberapa kasus penyalahgunaan jabatan seorang ASN sering kali kia temui, ASN yang seharusnya dapat menjadi contoh yang baik bagi masyarakat juga tidak sepenuhnya demikian. Banyak ditemui tindakan ASN yang tidak mencerminkan etika seorang ASN , pelanggaran disiplin tingkat ringan hingga berat kerap kali dilakukan, bahkan beberapa ASN terlibat dengan masalah hukum pidana, mulai dari keterlibatan dengan kasus narkotika, tindak pidana pembunuhan, dan sebagainya. Hal ini tentunya dapat mencoreng kredibilitas seorang ASN di mata masyarakat. Untuk menjaga profesionalisme, kompetensi, dan integritas seorang ASN tentunya nilai-nilai etika harus senantiasa menjadi pedoman dan dipatuhi oleh setiap ASN yang dapat tercerminkan dalam setiap pelaksanaan kewajiban sebagai seorang ASN sebagaimana yang telah diatur dalam perundang-undangan. Bentuk kewajiban ini berupa komitmen seorang ASN untuk menjaga setiap sikap dan perilakunya dengan senantiasa menjunjung nilai-nilai etika di lingkungan ASN yang sesuai dengan kode etik ASN yang tercantum dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara yang selanjutnya disingkat menjadi UU ASN.
Etika profesi ASN dilaksanakan dalam kegiatan pemenuhan tugas pemerintahan dalam bentuk sikap menjunjung tinggi integritas profesi ASN serta kemampuannya dalam menjalankan kegiatan pemerintahan termasuk menciptakan efisiensi serta efektivitas pelaksanaan tugas pokok dan fungsi kepegawaian agar setiap tugas dapat dilaksanakan tepat sasaran serta sesuai dengan harapan masyarakat sebagai pemilik pemerintahan, integritas ASN juga dapat diwujudkan dalam bentuk kejujuran, keadilan, tanggung jawab, komitmen, serta profesionalitas dalam pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2024 tentang Pembinaan Jiwa Korps dan Kode Etik Pegawai Negeri Sipil untuk selanjutnya disebut PP 42/2024, kode etik ASN dimaknai sebagai sebuah pedoman sikap, tingkah laku, dan perbuatan Pegawai Negeri Sipil dalam melaksanakan tugasnya maupun dalam pergaulan hidup sehari-hari. Ketaatan ASN dalam menjalankan disiplin kepegawaian serta menjunjung tinggi kode etik profesinya sangatlah penting, mengingat ASN sebagai seorang aparatur negara tentunya memiliki keterkaitan dalam kesuksesan pembangunan nasional.
Negara Indonesia sebagai negara welfare state tentunya menghendaki agar pemerintah tidak hanya bertanggung jawab terhadap ketertiban umum, namun juga harus turut bertanggung jawab terhadap kesejahteraan umum. Sehingga dapat diartikan pemerintah tentu terlibat secara langsung dalam usahausaha pembangunan untuk meningkatkan kesejahteraan umum, yang tentunya pemerintah dalam hal ini erat kaitannya dengan seorang ASN yang merupakan pelaksana dari kebijakan pemerintahan negara.
Dalam tata pemerintahan, ASN memiliki tugas yang dapat dibilang cukup kompleks karena pada dasarnya pemerintahan selain dijalankan oleh kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif, unsur aparatur negara juga ada di dalamnya. Melihat kompleksnya tugas seorang ASN dalam tata pemerintahan di negara Indonesia, tentunya ASN memiliki peranan yang krusial dalam mewujudkan good governance di negara Indonesia. Pemerintah Indonesia sejatinyaa telah melakukan usaha untuk menyelesaikan persoalan serta memperbaiki sistem ASN di negara ini. Dapat dilihat bahwa sejak zaman pemerintahan rezim orde lama hingga orde baru telah terbentuk lembaga-lembaga kepegawaian yang telah dibentuk sematamata guna memperbaiki serta menunjang kualitas kepegawaian di Indonesia baik secara internal maupun secara eksternal.
Ketika Indonesia berada pada masa awal kemerdekaannya, pemerintah mulai membentuk suatu lembaga di yang berfokus pada bidang kepegawaian yakni Badan Administrasi Kepegawaian Negara (BAKN) yang kemudian berganti nama menjadi Badan Kepegawaian Negara (BKN). Selain itu, selanjutnya pemerintah membentuk Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan sebuah lembaga yang berada langsung dibawah Presiden yakni KEMENPAN yang merupakan kependekan dari Kementrian Negara Penyempurnaan dan Pembersihan dan Pendayagunaan Aparatur Negara yang mana pada era kepemimpinan Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono kementrian tersebut berubah nama menjadi Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Kemenpan-RB). Demi mendukung pelaksanaan tugas dan wewenang BKN dalam membentuk ASN yang professional dan berintegritas sebagaimana yang diamanatkan oleh peraturan peundang-undangan maka dibentuklah Badan Kepegawaian Daerah atau yang selanjutnya disingkat BKD sebagai suatu instansi yang berwenang dalam hal kebijaksanaan kepegawaian yang dilakukan oleh pemerintahan daerah, baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota. Keputusan Presiden Nomor 159 Tahun 2000 Tentang Pedoman Pembentukan Badan Kepegawaian Daerah yang selanjutnya dissebut Keppres 159/2000 menjelaskan pengertian BKD, dimana yang dimaksud dengan BKD adalah perangkat daerah yang melaksanakan manajemen PNS daerah dalam membantu tugas pokok pejabat pembina kepegawaian daerah. BKD memiliki fungsi sebagai badan yang melakukan persiapan dan pelaksanaan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian PNS daerah sesuai dengan aturan norma, standard dan prosedur yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan.
Di masa ini tentunya peran BKD sangatlah penting dalam melaksanakan manajemen ASN daerah dimana tujuan dari manajemen ASN ini ialah menghasilkan pegawai ASN yang professional, memiliki nilai dasar dan etika profesi, memiliki sifat netral yang bebas dari intevensi politik, serta bersih dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme. Menurunnya kualitas SDM ASN dapat dinilai dari kepatutan ASN dalam melaksanakan kode etik dan kode disiplin profesi ASN sebagaimana yang tercantum dalam Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2014 Tentang Pembinaan Jiwa Korps dan Kode Etik Pegawai Negeri Sipil dimana pada Bab IV dijelaskan secara rinci bahwa kode etik ASN meliputi etika bernegara, etika penyelenggaraan pemerintah, berorganisasi, bermasyarakat, serta etika terhadap diri sendiri. Namun sebagaimana yang kita ketahui indikasi penurunan moral ASN telah terjadi sejak beberapa tahun terakhir dimana banyak dari ASN terliat dalam masalah hukum yang melanggar kode etik . Di tahun 2021 sendiri setidaknya ada berbagai pelanggaran etik dan disipli yang dilakukan oleh ASN mulai dari kasus korupsi sebanyak 2.496 orang, pelanggaran nilai dasar etika 148 orang, dan pelanggaran netralitas sebanyak 1.588 orang.4 Melihat dari banyaknya pelanggaran kode etik serta pelanggaran disiplin yang dilakukan oleh ASN hal ini tentunya menimbulkan adanya indikasi dekadensi moral di lingkungan ASN dalam mengemban tugas dan tanggung jawabnya sebagai seorang aparatur negara.
Berbicara mengenai upaya pembentukan ASN yang taat pada etika profesinya, tentu tidak lepas dari kewenangan BKD dalam menjalankan tugas pokok dan fungsi dalam hal manajemen ASN. Pasal 1 Angka (5) UU ASN menerangkan bahwa manajemen ASN adalah pengelolaan ASN yang professional, memiliki nilai dasar, etika profesi, bebas dari intervensi politik, bersih dari paraktik kolusi, korupsi, dan nepotisme. Pasal 1 Angka 3 Keppres 159/2000 juga menerangkan terkait definisi manajemen ASN yang pada masa itu masih disebut sebagai PNS. Manajemen PNS memiliki definisi sebagai keseluruhan upaya-upaya untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan derajat profesionalisme penyelenggaraan tugas, tugas, fungsi, dan kewajiban kepegawaian, yang meliputi perencanaan, pengadaan, pengembangan kualitas, penempatan, promosi, penggajian, kesejahteraan, dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil.
Dalam kedua peraturan perundang-undangan tersebut tidak menyertakan fungsi pengawasan sebagai bagian dari manajemen ASN, padahal fungsi manajemen seharusnya terdiri dari fungsi pengaturan, pengurusan/administrasi, serta pengawasan.5Hal ini tentu menimbulkan pertanyaan apakah BKD benar memiliki kewenangan dalam menjalankan fungsi pengawasan serta pembinaan ASN guna membentuk ASN yang professional atau kah kewenagan BKD hanya terbatas pada konsep manajemen ASN sebagaimana yang tercantum pada Keppres 159/2000. Sehingga berdasarkan latar belakang permasalahan diatas, penulis ingin melakukan penelitian mengenai apakah suatu Badan Kepegawaian Daerah sebagai lembaga pengawas ASN di tingkat daerah memiliki kewenangan serta peran dalam menyikapi permasalah seorang ASN yang seringkali terlibat dalam suatu masalah hukum yang tentunya melanggar kode etik dari profesi ASN itu sendiri. Berdasarkan hal tersebut diatas maka dpat ditarik permasalahan yaitu Apakah Badan Kepegawaian Daerah (BKD) memiliki kewenangan terhadap penyelesaian ASN yang melanggar kode etik ASN ? dan akibat hukumnya.
Istilah kewenangan pada literatur hukum tata negara mengandung makna tentang sebuah hak dan kewajiban. Dalam Black’s Law Dictionary menerangkan bahwa yang dimaksud dengan kewenangan adalah hak untuk menjalankan kekuasaan, hak untuk mengimplementasikan dan menengakkan hukum, hak untuk menuntut ketaatan, memerintah, menilai, dan mengontrol subjek hukum. Apabila berbicara tentang sebuah kewenangan maka tentu perlu digali lebih dalam lagi mengenai darimana kewenangan tersebut diperoleh. Cara-cara memperoleh kewenangan itu sendiri dapat melalui cara atribusi, delegasi, dan mandat. BKD sendiri merupakan perpanjangan tangan dari BKN yang berada di tingkat pemerintahan pusat, sehingga perolehan kewenangan BKD diperoleh melaui sistem delegasi. Penyerahan wewenang secara delegasi memiliki makna bahwa perolehan wewenang diperoleh melalui penyerahan wewenang dari badan atau pejabat pemerintahan yang lebih tinggi kepada badan atau pejabat pemeritahan yang lebih rendah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang ada.
Sumber kewenangan BKD sendiri didasarkan pada Pasal 53 UU No 20 Tahun 2023 tentang ASN dimana Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertinggi manajemen ASN dapat mendelegasikan kewenangan manajemen ASN salah satunya kepada pimpinan lembaga pemerintah non kementrian dalam hal ini adalah BKN yang kemudian memiliki delegasinya di tingkat daerah yakni BKD/BKDPP. BKD sendiri memiliki tugas untuk membantu Gubernur, Bupati/Wali Kota, dan Pejabat Pembina Kepegawaian Daerah dalam melaksanakan urusan kepegawaian yang sesuai dengan kebutuhan di daerahnya. BKN memiliki kewengan dalam hal penyelenggaraan manajemen ASN, pengawasan dan pengendalian NSPK. Sehingga berdasarakan pendelegasian kewenangan BKN kepada BKD maka pelaksanaan kebijakan kepegawaian di tingkat pemerintahan daerah berada pada lingkup kewenangan BKD sebagai badan kepegawaian daerah yang bertugas untuk melaksanakan sistem manajemen ASN yang sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Hal ini berdasarkan pada bunyi Pasal 34 A UU 43/1999 yang menyatakan bahwa:
Untuk kelancaran pelaksanaan manajemen Pegawai Negeri Sipil Daerah dibentuk Badan Kepegawaian Daerah
Dalam pelaksanaan manajemen ASN di tingkat daerah tentunya melibatkan berbagai badan pemerintahan lain demi menjamin keberhasilan tata kelola kebijkasanaan kepegawaian di lingkungan daerah sebagai upaya pembentukan profeionalitas ASN. Profesionalitas ASN merupakan sebuah faktor penting terhadap keberhasilah tata pelaksanaan pemerintahan baik di tingkat pusat maupun daerah, hal ini mengingat ASN membawa peran yang cukup sentral dalam pemerintahan. Namun tentu dalam setiap upaya penegakkan kebijakan ada sebuah hambatan dan tantangan yag menyertainya. Tak terkecuali terhadap upaya pembentukan profesionalitas ASN, dimana tatangan tentang politisasi pegawai ASN dan kriminalisasi pegawai ASN merupakan 2 hal yang setidaknya kini dihadapi oleh kepegawaian ASN. NSPK sendiri merupakan kependekan dari norma, standar, prosedur, serta kriteria dari pelaksanaan manajemen ASN yang menjadi salah satu pedoman perilaku ASN dalam mengemban jabatannya di lingkungan kepegawaian dan merupakan sebuah norma yang digunakan sebagai legitimasi upaya pembentukan profesionalitas ASN yang bebas dari kasus korupsi, kolusi, dan nepotisme.
Perihal birokrasi dan aparaturnya, tentu di dalamnya lekat oleh adanya tindakan maladministrasi yang dicerminkan oleh oknum aparaturnya. Menurut Nigro (2012: 440) tindakan maladministrasi yang dilakukan oleh ASN tercermin dalam beberapa perilaku yaitu sikap tidak jujur, perilaku tidak etis, tidak adanya penghormatan terhadap hukum, tidak berpegang pada prinsip keadilan, berperilaku inefisien, suka menutupi kesalahan, dan tidak memiliki inisiatif yang positif. Di masa ini kebutuhan mendesak di bidang kepegawaian yang harus segera dipenuhi adalah harapan adanya birokrasi yang bermoral, jujur, dan bebas KKN. Namun upaya untuk melakukannya tidaklah sederhana. Berbagai pelanggaran disiplin, penyalahgunaan kekuasaan, penerapan hukum dan peraturan yang konsisten, struktur kontrol yang lemah, dan standar SDM ASN yang buruk merupakan kesulitan tersendiri. Maka dari itu peran lembaga-lembaga negara yang berkaitan dengan pengembangan sistem kepegawaian sangat diperlukan untuk mengatasi berbagai permasalahan dibidang kepegawaian dan menciptakan lingkungan kepegawaian pemerintah Indonesia yang lebih baik. Pada prinsip keadilan, berperilaku inefisien, suka menutupi kesalahan, dan tidak memiliki inisiatif yang positif.
Di masa ini kebutuhan mendesak di bidang kepegawaian yang harus segera dipenuhi adalah harapan adanya birokrasi yang bermoral, jujur, dan bebas KKN. Namun upaya untuk melakukannya tidaklah sederhana. Berbagai pelanggaran disiplin, penyalahgunaan kekuasaan, penerapan hukum dan peraturan yang konsisten, struktur kontrol yang lemah, dan standar SDM ASN yang buruk merupakan kesulitan tersendiri. Maka dari itu peran lembaga-lembaga negara yang berkaitan dengan pengembangan sistem kepegawaian sangat diperlukan untuk mengatasi berbagai permasalahan di bidang kepegawaian dan menciptakan lingkungan kepegawaian pemerintah Indonesia yang lebih baik.
Sistem kepegawaian di Indonesia sejatinya menganut gabungan dari unified system serta separated system. Unified system atau yang biasa disebut sistem kepegawaian terpusat/kesatuan merupakan suatu sistem yang menjadikan manajemen kepegawaian dikelola oleh satu lembaga tingkat nasional yang secara khusus dibentuk untuk melaksanakan manajemen kepegawaian tersebut, sedangkan Separated system merupakan sistem kepegawaian terpisah dimana kewenangan manajemen kepegawaian dilakukan oleh masing-masing daerah tanpa dapat diberikan campur tangan oleh yuridiksi pusat. Dengan menerapkan gabungan sistem kepegawaian tersebut maka timbulah suatu pelimpahan kewenangan manajemen kepegawaian dari pusat kepada daerah dengan daerah tetap bertanggung jawab terhadap sistem kepegawaian pusat. Sebagaimana yang telah dijelaskan oleh Pasal 53 UU ASN yang menunjukkan adanya pelimpahan kewenangan oleh PPK Pusat dalam hal ini Presiden kepada PPK Daerah dalam hal ini Gubernur pada tingkat provinsi dan Bupati/Walikota pada tingkat kabupaten/kota.
Badan Kepegawaian Daerah memiliki kewenangan dalam menjalankan kebijakan manajemen ASN di tingkat daerah, salah satunya yakni kebijakan pengawasan serta pembinaan perilaku ASN. ASN yang melakukan pelanggaran disiplin ataupun ASN yang terlibat dalam suatu perkara hukum juga diproses di BKD untuk menentukan apakah pelanggaran disiplin benar-benar telah dilakukan serta pemberian sanksi kepegawaian terhadap pelanggaran kode etik ASN, hal ini menunjukkan adanya kewenangan BKD dalam mengatasi masalah penegakkan etika profesi ASN.
Kewenangan BKD terhadap upaya pengendalian pelanggaran etik ASN dijelaskan secara rinci di setiap Peraturan Bupati Tentang Kedudukan, Susunan Organisasi, Tugas Pokok dan Fungsi Serta Tata Kerja Badan Kepegawaian Daerah yang pada umumnya akan diperjelas pada Bidang Kinerja Aparatur yang terdiri dari Sub Bidang Pembinaan dan Evaluasi serta Sub Bidang Kesejahteraan Aparatur. Kewenangan BKD yang termaktub dalam sebuah peraturan Bupati ataupun Walikota merupakan tindak lanjut dari amanat dari Pasal 28 UU no 20 Tahun 2023 yang menyatakan bahwa Daerah berhak menentukan kebijakan Daerahnya sendiri yang menjadi wewenang Pemerintahan Paerah, yang mana dalam hal ini kebijakan kepegawaian daerah merupakan kewenagan dari Pemerintahan Daerah. Kewenangan terhadap penyelesaan keterlibatan ASN dalam permasalahan hukum yang melanggar kode etik profesi ASN menjadi tugas pokok dari Sub Bidang yang mengatur tentang Pembinaan dan Evaluasi yang pada intinya bertugas untuk melakukan pembinaan kepegawaian, melakukan evaluasi terhadap kinerja ASN, mengkoordinasi penegakan kode disiplin serta pengawasan, dan memproses hukum administratif terhadap ASN yang melanggar kode etik dan disiplin ASN.
BKD sebagai pemangku kepentingan di bidang manajemen ASN tentunya memiliki kewenangan untuk melakukan koordinasi dalam bidang pembinaan disiplin serta pengawasan ASN yang bertujuan untuk mengembalikan marwah moral seorang ASN yang telah mengalami dekadensi moral pada beberapa tahun belakangan ini. Pelaksanaan pengawasan ASN dari tindak pelanggaran etik dan disiplin tentunya tidak dapat dilaksanakan sendiri oleh BKD, peru adanya koordinasi dengan beberapa pihak/instansi lain yang terkait dengan system pengawasan, salah satunya yakni dengan inspektorat daerah yang memiliki kewenangan mengawasi pelaksanaan pemerintahan daerah serta koordinasi dengan para pimpinan instansi daerah terkait yang memiliki kewenangan pelaksanaan pengawasan melekat kepada para bawahannya. Tentunya dalam upaya penyelesaian keterlibatan ASN dalam sebuah permasalahan hukum atau dapat dikatakan sebagai kriminalisasi oleh ASN perlu banyak pihak yang turut hadir dalam menyelesaiakan permasalahan dekadensi moral ASN ini, tidak hanya BKD sebagai pemegang kewenangan Pembinaan Manajemen ASN namun intsansi-instansi lain terutama yang terlibat dengan sistem pengawasan juga harus turut andil di dalamnya. Kewenangan BKD yang terbatas pada pengawasan preventif dan kewenangan penerbitan SK sanksi kepegawaian terhadap ASN tentunya memerlukan dukungan dari setiap komponen instansi dalam pemerintahan daerah untuk mewujudkan lingkungan kepegawaian yang professional dan bebas dari unsur KKN.
Optimalisasi Kewenangan Pembinaan Serta Pengawasan ASN di Tingkat Daerah Kewenangan pembinaan manajemen kepegawaian ASN di tingkat daerah dilakukan melalui fungsi koordinasi oleh setiap badan pemerintahan daerah dengan BKD ataupun BKDPP sebagai perangkat pemerintah daerah yang bertanggung jawab langsung kepada kepala daerah. Pembinaan ASN dilakukan untuk mencapai tujuan pembangunan nasional dan menjamin penyelesaian tugas oleh pemerintah karena pada umumnya efisiensi aparatur sangat penting untuk menjamin kelancaran penyelenggaraan pemerintahan dan pencapaian tujuan pembangunan nasional. Upaya pembinaan manajemen ASN merupakan salah satu wujud pendayagunanaan aparatur negara sebagai salah satu upaya penyempurnaan perwujudan lingkungan kepegawaian dan birokrasi pemerintahan yang baik, dimana aspek tersebut akan bermuara pada satu tujuan yakni mencipkatakan pelayanan publik yang baik bagi masyarakat.
Upaya pendayagunaan aparatur sendiri selain melalui upaya pembinaan perlu ditingkatkan juga dari segi aspek pengawasan, dimana melalui fungsi pengawasan maka tujuan dari fungsi pembinaan juga akan terpenuhi karena pada dasarnya dua aspek tersebut saling memiliki keterkaitan dalam upaya pendayagunaan aparatur negara. Dimana dalam upaya meningkatkan disiplin nasional di lingkungan ASN melalui pembinaan sistem merit perlu dibarengi dengan pengawasan melekat sebagai salah satu bentuk pelaksanaan fungsi manajemen.
Penulis: Kukuh Budi Mulya, S.H., M.Si.*
*)Dosen Fakultas Hukum Universitas Jember
